Аналитическая справка: Коррупциогенные нормы закона «О полиции» и риски произвольного применения норм закона

Вводный комментарий

Анализ закона «О полиции», содержащийся в данной аналитической справке, сосредоточен не столько на конкретных возможностях получения незаконной выгоды сотрудниками полиции, за счет «прорех» в законе, сколько на тех принципах и механизмах, которые приводят к возникновению и развитию благоприятных для коррупции условий. Иными словами, под коррупциогенностью в данном случае, нами понимается нечеткость, неопределенность, отсылочность и размытость формулировок Закона, которые позволяют оказывать внутреннее административное давление на сотрудников в органах полиции, выходящее за правовые рамки, создавая тем самым благоприятные условия для использования должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях получения личной выгоды.

В анализах коррупциогенности правовых норм чаще всего критикуются, исходя из ряда параметров, только те нормы, которые регулируют отношения между гражданами и сотрудниками полиции. Коррупциогенность закона «О полиции», в широком смысле слова, заключается не только в возможности административных перегибов представителей полиции в отношении граждан, но и в отношениях должностной субординации между сотрудниками полиции, позволяющих начальникам оказывать давление на подчиненных, а вышестоящим инстанциям на нижестоящие подразделения.

Отдельную проблему составляет нечеткость правовых норм закона «О полиции», регулирующих взаимодействие между структурами и отделами в органах полиции, а также отношений между сотрудниками полиции на индивидуальном уровне. Такое положение вещей зачастую приводит к переводу служебных отношений в плоскость отношений неформальных. Коррупциогенность порождается неотрегулированной законом моделью взаимодействия в системе «начальник - подчиненный», «вышестоящая инстанция - нижестоящий отдел», что ведет к формированию практик и норм взаимодействия, отличающихся от прописанных в законодательстве. Эти обстоятельства подталкивают к многочисленным нарушениям закона. К сожалению, в реальности, это чаще всего означает коррупцию и отношения, складывающиеся исходя из мотивов получения личной выгоды - материального и нематериального характера.

Невозможность четкого выполнения той или иной нормы закона «О полиции», а также его пересечение с другими нормативно-правовыми актами, зачастую имеющими более высокий юридический и правовой статус, приводят к множеству коллизий и неясностей, которые в свою очередь создают благоприятное поле для коррупции. В качестве частных случаев можно привести примеры - покрывания служебных преступлений или, наоборот, избавление от тех сотрудников, которые стремятся выполнять свою работу в рамках закона (к примеру, заставляя исполнять заведомо коллизионные или невыполнимые нормы буквально).

Справка

Представляется, что основные коррупционные возможности в законе «О полиции» заключаются в нормах, связанных, во-первых, с осуществлением хозяйственной деятельности правоохранительных органов, во-вторых, с осуществлением ими внешних властных полномочий.

Вопрос о хозяйственной деятельности полиции практически не урегулирован законом.

Что касается вопроса осуществления внешних властных полномочий, то он в большей степени регулируется иными специальными законами - в частности, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Закон «О полиции» определяет лишь круг общих полномочий ведомства, сомнения в обоснованности данных норм могут возникнуть лишь применительно к конкретной ситуации.

Пожалуй, наибольший интерес представляют нормы закона, позволяющие оказывать давление на сотрудника полиции либо орган полиции с целью неправовыми мерами побудить к выполнению каких-либо требований или указаний.

В данной группе норм можно обратить внимание на п. 5 ст. 35 закона «О полиции»:

«На гражданина Российской Федерации, поступающего на службу в полицию, оформляется личное поручительство, которое состоит в письменном обязательстве сотрудника органов внутренних дел, имеющего стаж службы не менее трех лет, о том, что он ручается за соблюдение указанным гражданином Российской Федерации ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Порядок оформления личного поручительства определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел».

Как следует из данной нормы, сотрудником полиции может стать лишь гражданин, за действия которого готов поручиться и нести ответственность действующий сотрудник полиции.

Представляется очевидным, что такое поручительство возможно лишь в отношении лично знакомого кандидата. Это обстоятельство само по себе затрудняет поступление на службу в полицию лиц, не имеющих связей с действующими сотрудниками. Кроме того, неясна возможная заинтересованность и мотивация действующего сотрудника полиции в возложении на себя дополнительной ответственности за другое лицо. Из рациональных мотивов напрашиваются варианты получения какого-либо вознаграждения (в любой форме) в адрес поручителя. Отдельный момент - появление и наличие в системе полиции лица, лично обязанного поручителю.

Таким образом, данная норма способствует формированию и развитию в системе полиции неформальных групп («кланов», «землячеств» и т.п.).

В качестве иного примера, для понимания коррупциогенных практик, способных базироваться на нормах данного закона, можно привести в пример известную практику шантажа сотрудника обещаниями привлечь к ответственности за невыполнение обязанностей либо за их ненадлежащее выполнение.

Для этого могут быть использованы, как приемы возложения на сотрудника обязанностей, которые заведомо не будут выполнены или, возможно, будут невыполнимыми вообще (например, «копать траншею на бетонной плите»), так и объявление его действий ненадлежащими, недостаточными, незаконными и т.п. Для предупреждения второго варианта имеет значение определенность и четкость формулирования возложенных на сотрудника обязанностей. Ч. 3 ст. 7 закона «О полиции» устанавливает, что:

«сотрудник полиции должен проявлять уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию».

Вызывает сомнения то обстоятельство, что «способствование межнациональному и межконфессиональному согласию» находится в компетенции силового ведомства - полиции, и может полицией эффективно осуществляться. Представляется, что данная норма предписывает полиции проводить действия в отношении граждан и организаций не в соответствии с единым для них законодательством, а в соответствии с собственным пониманием их «культурных и иных особенностей». Это можно расценить, как противоречие требованию ст. 19 Конституции РФ, закрепляющей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Ч. 4 ст. 9 закона «О полиции» закрепляет, что:

«сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, преданные гласности сотрудником полиции, в случае признания их не соответствующими действительности судом, следователем, органом дознания или самой полицией должны быть опровергнуты в той же форме, в какой они были преданы гласности, в возможно короткий срок, но не превышающий одного месяца со дня признания таких сведений не соответствующими действительности».

Представляется, что возможность признания такого рода сведений ложными не только судом, как это принято для обычного гражданина, а еще и полицией или связанными с ней следователем или дознавателем, направлены на недопущение публичной критики со стороны сотрудников полиции.

П. 2 ч. 1 ст. 12 закона «О полиции» возлагает на полицию обязанность «прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия».

Представляется, что действия, выполнение которых предписывается данной нормой, разумны и обоснованы в большинстве ситуаций. Однако вместе с тем норма не предусматривает каких-либо исключений из правил, а выполнение предписываемых действий никак не связано с целесообразностью их выполнения. К примеру, при совершении страхового мошенничества (как правило, такого рода преступления выявляются спустя продолжительное время после их совершения) целесообразность прибытия полиции на место происшествия - в офис страховой компании - неясна и не обоснована. Вместе с тем необеспечение её прибытия может быть основанием для привлечения руководителя органа или подразделения полиции к дисциплинарной ответственности.

К вопросу о бессистемности закона. П. 3 ч. 1 ст. 13 ЗоП предоставляет полиции право «вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции; получать по таким делам, материалам, заявлениям и сообщениям, в том числе по поручениям следователя и дознавателя, необходимые объяснения, справки, документы (их копии); подвергать приводу в полицию в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, граждан и должностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову».

Данная норма интересна тем, что расследование уголовного дела и проведение проверки по сообщению о преступлении являются предметом регулирования уголовно-процессуального права. В соответствии со ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса РФ уголовное судопроизводство на территории РФ определено УПК, основанным на Конституции, общепризнанных принципах и нормах международного права и международными договорами РФ. Перечень источников уголовно-процессуального права исчерпывающий.

В связи с этим возникает вопрос о допустимости предоставления полиции прав в данной сфере правового регулирования каким-либо иным нормативным актом, кроме УПК РФ.

Кроме того, вызов граждан и должностных лиц в подразделение дознания или следствия УПК РФ не предусмотрен, что вызывает сомнения в отношении законности рассматриваемой нормы закона «О полиции».

В УПК право следователя (дознавателя) вызывать кого-либо отдельно не прописано. Вместе с тем кодексом закрепляется обязанность некоторых участников уголовного процесса (свидетелей, потерпевших, подозреваемых и обвиняемых) являться по вызову следователя, а невыполнение этой обязанности влечет за собой юридическую ответственность. Однако свидетель, потерпевший, подозреваемый и обвиняемый как правовой статус существуют лишь в рамках уголовного дела. Т.е. в рамках предварительной проверки такие статусы не предусмотрены. Соответственно без возбуждения уголовного дела вызов гражданина следователем хотя и законен, но фактически явка по вызову в такой ситуации добровольна.

К вопросу о бессистемности закона и законности права : П. 17 ч. 1 ст. 13 ЗоП предоставляет полиции право «истребовать для проведения экспертиз по письменному запросу уполномоченных должностных лиц полиции от организаций независимо от форм собственности предоставление образцов и каталогов своей продукции, техническую и технологическую документацию и другие информационные материалы, необходимые для производства экспертиз».

При видимой разумности данной нормы необходимо отметить, что, во-первых, ей не регламентируются способы и условия использования образцов продукции для проведения экспертизы. В частности, возможно ли и в каких случаях проведение экспертиз над дорогостоящей продукцией, приводящих к повреждению или уничтожению образца? Меры по сохранению в тайне технической документации, что может привести к злоупотреблению данным правом в виде участия полиции в промышленном шпионаже.

Кроме того, данная норма также вторгается в сферу регулирования уголовно-процессуального законодательства, предоставляя полиции права иные, чем следователю или дознавателю, что, по меньшей мере, странно и вызывает сомнения в законности нормы и, соответственно, законности действий сотрудников полиции, применявших её в своей служебной деятельности.

П. 37 ч. 1 ст. 13 ЗоП предоставляет полиции право «использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам, для пресечения преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, для отбуксировки с места дорожно-транспортного происшествия поврежденных транспортных средств, для проезда к месту совершения преступления, административного правонарушения.

В данном случае особый интерес представляет вопрос об использовании транспортных средств, принадлежащих гражданам, с целью пресечения преступлений. Существует малораспространенная, но все же применяемая практика использования транспортных средств (как правило, грузовых автомашин) в качестве заграждения дороги при преследовании преступника, следующего на автомобиле. Используется этот прием, как правило, незапланированно, в условиях нехватки времени и в отношении опасных преступников. В соответствии со спецификой ситуации применение в данных целях транспортных средств, принадлежащих МВД, в большинстве случаев невозможно.

При буквальном толковании содержащейся в законе нормы, ситуация предполагающая использование сотрудниками полиции автомашин частных граждан, подпадает под ее регулирование, однако подробного ее описания не дается, не предусматриваются также конкретные обстоятельства и способ использования частных автомобилей (к примеру, погоня, организация преграды или «щита»). В связи с этим законность или незаконность действий сотрудника полиции, применившего такой тактический приём, неочевидна. Во всяком случае, сотрудники, имеющие опыт работы в органах милиции, рассказывают о прецедентах привлечения к ответственности коллег в ситуациях такого рода.

Кроме возможных негативных последствий для сотрудников полиции данная ситуация может повлечь риск и угрозу для гражданина - владельца используемого транспортного средства, и его имущества, так как побуждает сотрудника правоохранительного органа, применяя таким образом автомашину, возможно, даже на законном основании, скрывать свою личность и подразделение, что исключает компенсацию владельцу автомашины возможного ущерба из средств государственного бюджета.

В большинстве стран право сотрудника полиции использовать транспортные средства граждан для служебных целей предусмотрено, а государством обеспечивается возмещение владельцу вреда, причиненного транспортному средству при использовании его сотрудниками правоохранительных органов (причинение вреда вероятно, если не неизбежно). И поскольку в Законе юридические основания для использования автомобилей граждан прописываются нечетко, то неуверенность в оценке правомерности своих действий, может побуждать сотрудника милиции/полиции к сокрытию своей личности. Оценка действий, как правило, дается следствием и судом постфактум, с большой долей субъективности (исходя из принципа «достаточности оснований»). В случае если сотрудник сообщит свои данные, и его действия будут признаны незаконными, он рискует быть привлеченным к ответственности за превышение полномочий, тогда как если он не будет установлен, такая возможность сомнительна.

Размытость формулировки права.
В соответствии с ч. 5 ст. 14 ЗоП:

«Задержанное лицо вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента задержания».

Не оговорены условия предоставления переводчика и обоснованность данных действий. Не вполне ясно, означает ли данная норма, что адвокат и переводчик должны предоставляться полицией, или же задержанный вправе пользоваться выбранным и оплаченным им самим адвокатом и переводчиком. Кроме того, для эффективной и обоснованной реализации данной нормы требуется регламентация способов и порядка реального обеспечения задержанного, не владеющего русским языком, переводчиком соответствующего иностранного языка с момента задержания.

Возможное злоупотребление право м в соответствии с ч. 5 ст. 14 ЗоП

«задержанное лицо в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания, если иное не установлено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, имеет право на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения».

Безусловно, данную норму следует признать прогрессивной и соответствующей международным стандартам. Однако, на данный момент она не совпадает с текущими требованиями УПК РФ и КоАП РФ, которые предписывают лишь уведомить о задержании родственников или иных близких задержанного.

Кроме того, никак не регламентировано время разговора, регион, в который будет производиться звонок, с какого телефонного аппарата должен совершаться звонок. В данной норме отсутствует указание на конкретный нормативный документ, где этот порядок мог бы быть регламентирован. Отсутствие этих регламентаций может способствовать как произволу и коррупции со стороны сотрудников, так и нарушениям со стороны задержанных.

Возможное давление на сотрудника полиции. Порядок применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств и оружия регламентирован в целом разумно, однако допускает неоднозначное толкование, что может явиться инструментом давления на сотрудника полиции.

Так, ч. 2 ст. 19 ЗоП предоставляет сотруднику полиции право “не предупреждать о своем намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, если промедление в их применении создает непосредственную угрозу жизни и здоровью гражданина или сотрудника полиции либо может повлечь иные тяжкие последствия”.

Действительно, такая оговорка разумна. Вместе с тем из данной нормы неясно, какие именно ситуации должны оцениваться как угрожающие жизни и здоровью или те, которые могут повлечь иные тяжкие последствия (неясно даже, какие это могут быть последствия).

Отсутствие формальных, оговоренных в законе признаков может приводить к тому, что сотрудник полиции в момент применения им физической силы, специальных средств или оружия не сможет осознать законность или незаконность своих действий.

Ч. 1 ст. 20 ЗоП предоставляет сотруднику полиции право применять физическую силу для преодоления противодействия законным требованиям сотрудника полиции. Из данной нормы неясно, предоставляет ли она право применять физическую силу только для пресечения активных действий гражданина либо также для пресечения пассивного невыполнения его законных требований; возможна двойная трактовка нормы.

В некоторых пунктах ст. 23 ЗоП, регламентирующей применение полицией оружия, используются термины «вооруженное нападение» и «вооруженное сопротивление».

Ч. 2 ст. 20 ЗоП определяет вооруженное нападение и вооруженное сопротивление как сопротивление и нападение, совершаемые с использованием оружия любого вида, либо предметов, конструктивно схожих с настоящим оружием и внешне неотличимых от него, либо предметов, веществ и механизмов, при помощи которых могут быть причинены тяжкий вред здоровью или смерть.

Исходя из данного определения, при принятии сотрудником полиции решения о применении оружия, необходимо:

• знать конструкцию предмета (конструкция скрыта от взгляда полицейского);
• оценить сходство применяемого предмета с оружием (требуется сходство до степени внешней неотличимости) выполнение этого пункта тоже невозможно, так как условия затрудняют осмотр, возможны самодельные приспособления, нестандартное оружие, которое не похоже на общеизвестное;
• оценить предмет, используемый в качестве оружия, с судебно-медицинской точки зрения (что невозможно, так как сотрудник полиции может и не иметь необходимых познаний в судебной медицине; но даже при наличии у сотрудника полиции таких познаний невозможно сделать такого рода вывод без подробного изучения предмета).

При буквальном толковании данной нормы любое применение оружия является незаконным, так как условия, делающие его законным, невыполнимы в реальной ситуации.

п. 10 ч. 1 ст. 27 ЗоП возлагает на сотрудника полиции обязанность сообщать сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга). Таким образом, на сотрудника полиции возлагается дополнительная обязанность, выполнение которой находится в зависимости от действий самостоятельного, не находящегося в какой-либо зависимости от него лица.

П. 12 ч. 1 ст. 40 ЗоП устанавливает в качестве основания увольнения из органов полиции совершение проступка, порочащего честь сотрудника полиции. Данная формулировка представляется неопределенной, позволяющей признать основанием для увольнения совершение даже законного действия в неслужебной обстановке.

В качестве замечания общего порядка можно отметить декларативность и неконкретный характер закона «О полиции».

Документ подготовлен по заказу Центра антикоррупционных исследований и инициатив “Трансперенси Интернешнл - Россия” в рамках сбора экспертных мнений о коррупциогенных нормах федерального закона “О полиции”.