Реформа: что сделано и чего не хватает

Наталья Таубина , Фонд “Общественный вердикт”

Реформа правоохранительных органов - такое же естественное событие в государственном устройстве, как регулярная инвентаризация имущества на предприятии. По оценкам экспертов, одновременно в мире около 80 % всех стран находятся в процессе реформирования. Это вполне понятно, ведь в современном, быстро меняющемся мире крайне важно, чтобы правоохранительные органы отвечали реалиям. Это важно и с точки зрения обеспечения безопасной среды, и с точки зрения оперативного реагирования на тенденции в характеристиках преступности и организации эффективной профилактики. Цивилизованный мир относится к преступности как к явлению, которое всегда было, есть и будет, присуще жизни человека, явлению, которое невозможно побороть, есть только возможность снизить размах, сдерживать, оперативно реагировать на тенденции, вести грамотную профилактику. Это находит свое отражение и в действиях по организации работы правоохранительных органов. Как показывает мировой опыт, грамотно проведенное реформирование позволяет не только существенно улучшить качество работы полиции, повысить профессионализм, ответственность полицейских, свести к минимуму уровень коррупции (как, например, в США в 60-е годы или в Грузии несколько лет назад), но и повысить уровень доверия общества к работе стражей порядка (например, в Польше уровень доверия к полиции - более 70%, и это выше, чем уровень доверия к католической церкви; в Эстонии уровень доверия к полиции выше 80%).

Российская Федерация не является исключением. По мнению многих экспертов, российские органы правопорядка находятся в состоянии преобразования последние два десятилетия. Каждый новый министр внутренних дел затевал как минимум структурные изменения. Менялись количество департаментов и заместителей, штатная численность МВД, а также организация его финансирования. Из структуры МВД ряд служб был выведен в самостоятельные и полусамостоятельные институты (например, МЧС, ФМС), создавались новые департаменты (например, сначала Управление, а позднее Департамент собственной безопасности). В последние как минимум 4 года активные изменения происходили в системе оценки деятельности правоохранительных органов. Приказы МВД, касающиеся тех или иных изменений, каждый год появлялись сотнями.

Однако вся эта бурная преобразовательная деятельность практически не сказалась на улучшении качества работы МВД в целом и полиции, в частности. Напротив, правозащитные организации с каждым годом получали все больше и больше сообщений и жалоб на незаконные действия сотрудников органов правопорядка. Жестокость и тяжесть преступлений, совершаемых людьми в погонах, только усиливались, профессиональные качества сотрудников ухудшались, меры по обеспечению контроля за их деятельностью не проявляли себя как эффективные. Опросы общественного мнения показывали, что уровень недоверия общества к милиции сохранялся весьма высоким, милиционеров стали бояться не намного меньше, чем бандитов. Правозащитные организации все настойчивее требовали проведения комплексного реформирования. С рекомендациями о необходимости реформы и качественных изменений выступали и международные органы в области прав человека.

К концу первого десятилетия двадцать первого века мы оказались в ситуации, когда статьи в СМИ о нарушениях со стороны правоохранителей стали напоминать военную хронику, уровень недовольства работой милиции в обществе стал настолько высок, что этого уже не могли не замечать и высокие чиновники. В результате в конце 2009 года президент страны подписал указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», который считается официальным стартом реформы МВД. Следует отметить, что в постсоветском пространстве термин «реформа» впервые был использован в отношении МВД. Указом были определены, по сути, основные направления реформы. А именно: сокращение штата и структурные преобразования (что в целом не ново), повышение уровня оплаты труда и укрепление социальных гарантий для сотрудников МВД, реорганизация образовательных учреждений в системе МВД, преобразования в системе отбора кадров, исключение несвойственных и дублирующих функций из системы МВД, разработка комплекса антикоррупционных мероприятий.

Началась практическая реформа, за проведение которой, по большому счету, отвечало само Министерство внутренних дел. Был принят новый закон, милиция преобразовалась в полицию, была проведена внеочередная аттестация, в результате которой численность сотрудников сократилась как раз на те самые 22%, которые президент и определил в качестве планки в своем указе, были сформированы новые общественные советы, которые получили, по сравнению с предыдущими, больше полномочий и возможностей. Только в новых составах общественных советов практически нет независимых правозащитников и гражданских активистов, занимающих конструктивную критическую позицию. И формируются эти советы - в нарушение приказа президента - вне согласования с общественными структурами, особенно на региональном и муниципальном уровнях. За два неполных года реформы было издано три новых приказа, касающихся системы оценки деятельности полиции, и идет переработка еще как минимум двух ранее принятых приказов в этой сфере. Отметим на полях, что одним из этих разрабатываемых приказов (который планировался к принятию в конце 2011 года) должен отмениться другой, вполне себе свежий, приказ, принятый только летом 2011 года и по смыслу являющийся рамочным для системы оценки МВД. Проводятся антикоррупционные мероприятия. Казалось бы, отличный задел, и можно было бы ожидать изменений к лучшему. Но нет, сообщения о правонарушениях и преступлениях со стороны теперь уже переаттестованных полицейских практически каждый день появляются в СМИ, в правозащитные организации постоянно приходят обращения граждан. Этой осенью Фонд фиксирует даже рост числа обращений с жалобами на незаконные действия сотрудников полиции. В чем же причина? Мы бы выделили несколько:

бессмысленно реформировать только милицию, этому процессу должна быть подвергнута вся правоохранительная система. Причем должна быть хорошо продумана концепция и стратегия такой комплексной реформы, пошаговый план реализации с системой промежуточной оценки и возможностью вносить коррективы. Более того, реформа правоохранительной системы должна быть вписана и согласована с другими реформами в стране - в частности, с судебной реформой, реформой местного самоуправления;
эффективная реформа возможна тогда, когда общество участвует в самом процессе реформирования на всех его этапах. Это не может быть ограничено обычным механическим сбором предложений, как это было устроено в рамках текущей реформы МВД/милиции. Предложения собрали, а что с ними сделали и, главное, почему - не рассказали. Процесс реформы должен быть открыт критике, участию НПО, граждан. И это нужно не для того, чтобы общество контролировало власти, а для того, чтобы найти оптимальный вариант реформы. Кроме того, если общество участвует в постановке задач для реформы, в мониторинге того, как реформа продвигается, а также в оценке достигнутого, то реализовать реформаторские решения проще - люди, в том числе сотрудники полиции на местах, просто понимают, что делается и с какой конкретной целью;
недопустимо имитировать открытый характер реформы. Так подрывается доверие к самой идее реформирования. Это произошло в ходе реформы милиции - если в начале реформы у людей было доверие к реформе, то через год реформирования доверие было полностью исчерпано: мало кто в стране верил в то, что в результате реформы ситуация изменится к лучшему;
реформа не должна ограничиваться только структурными и организационно-техническими преобразованиями, должна быть изменена система управления, позволяющая полиции в городах и деревнях России работать в соответствии с реальными приоритетами места и времени, а не выполнять задачи, сформулированные в федеральном центре. Система оценки должна быть изменена и стать эффективным инструментом управления, а не набором показателей, вынуждающих полицию любой ценой им соответствовать, в том числе игнорируя потребности тех территорий, где полиция работает;
существенная часть реформы должна быть нацелена на изменение профессиональной подготовки сотрудников полиции. Нужно создавать новые профессиональные стандарты работы, главным из которых должен быть стандарт уважения и соблюдения прав граждан, и разрабатывать программы обучения, чтобы будущие сотрудники не просто знали, а на практике усвоили, как можно решать задачи полиции и при этом не нарушать прав граждан.

Несмотря на то, что в текущем процессе реформы участие независимых гражданских организаций практически исключено, правозащитные организации могут и готовы участвовать в процессе реформы, вносить свой вклад в дело создания в стране профессиональной полицейской службы.