Реформа Европейского Суда по правам человека: развитие дискуссии

Мария Сучкова[1], эксперт Фонда «Общественный вердикт»

Новый этап реформы европейской системы защиты прав человека начался с конференции министров государств-членов Совета Европы (“СЕ”) в городе Интерлакен (Швейцария). Конференция была проведена в феврале 2010 года[2]. Начавшийся этап реформы получил название “Интерлакенский процесс”.

Работа в этом направлении была продолжена в ходе следующей министерской конференции в городе Измир (Турция) в апреле 2011 года[3]. Председательствующая в настоящее время в Комитете Министров СЕ Великобритания[4] объявила, что одним из ее ключевых приоритетов является реформа Европейского Суда по правам человека (“ЕСПЧ” или “Суд”) и укрепление имплементации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (“ЕКПЧ” или “Конвенция”) на национальном уровне[5].

Одним из важных направлений Интерлакенского процесса является реформа процедур ЕСПЧ[6], призванная обеспечить более быстрое и эффективное рассмотрение жалоб. Задача изучить и разработать конкретные предложения по реформе Суда в свете рекомендаций, принятых на Интерлакенской и Измирской конференциях, была возложена на Комитет экспертов по реформе Суда. Эта структура была создана в рамках Руководящего Комитета по правам человека (“CDDH”)[7]. В Комитет экспертов вошли представители государств-участников СЕ, а также эксперты в статусе наблюдателей. В числе таких наблюдателей - представители неправительственных организаций. В работе Комитета принимают участие также сотрудники Секретариата Суда, которые информируют экспертов о реализации нововведений в работе Суда, в частности, о предусмотренных Протоколом 14 к Конвенции процедурах единоличного рассмотрения дел судьями и о работе комитетов из трех судей (подробнее см. ниже). К моменту написания данной статьи Комитет экспертов провел восемь заседаний[8].

В этой статье мы рассмотрим конкретные предложения, выдвинутые Комитетом экспертов, в отношении возможных путей развития реформы Суда[9], а также мнение Парламентской Ассамблеи СЕ (“ПАСЕ”) в этом отношении. Указанные предложения затрагивают следующие вопросы:

Изменение механизма фильтрации жалоб и рассмотрения дел-клонов;
Введение пошлин за обращение в Суд;
Введение требования об обязательном участии юриста (представление интересов заявителя) на стадии обращения в ЕСПЧ;
Наложение санкций за неоднократное обращение в Суд с явно неприемлемыми жалобами;
Наделение национальных высших судебных органов правом запрашивать консультативные заключение у ЕСПЧ по вопросам толкования Конвенции.

Необходимо отметить, что на данном этапе все предложения являются предварительными и не означают каких-либо состоявшихся изменений в работе Суда. Поэтому целью настоящей статьи является продемонстрировать, в каком направлении развивается дискуссия о будущем ЕСПЧ.

Фильтрация жалоб

Одной из важнейших проблем ЕСПЧ остается количество подаваемых жалоб, не соответствующих критериям приемлемости, закрепленным в Конвенции. Такие жалобы составляют около 90% всех жалоб уже рассмотренных Судом, и 65% жалоб, находящихся в его производстве в настоящее время [10]. Таким образом, судьи и сотрудники Секретариата ЕСПЧ вынуждены тратить значительное время на работу с неприемлемыми жалобами вместо того, чтобы сосредоточить свое внимание на приемлемых делах, которые поднимают важные вопросы защиты прав человека.

Под процессом фильтрации понимается принятие окончательных решений по явно неприемлемым жалобам[11]. В настоящее время действует система фильтрации, предусмотренная Протоколом 14 к Конвенции, в которой основную роль играют единоличные судебные составы. Они отклоняют индивидуальные жалобы, неприемлемость которых можно установить без дальнейшего изучения. Если же такое изучение требуется, то, в зависимости от серьезности вопроса приемлемости, который поставлен в жалобе, дело передается в комитет из трех судей, Палату или Большую Палату. Каждый единоличный судебный состав работает совместно с несудебным докладчиком из числа наиболее опытных постоянных сотрудников Секретариата.

Экспертами было посчитано, что при сохранении ныне действующей системы Суду понадобиться около трех лет для того, чтобы рассмотреть все явно неприемлемые жалобы, находящиеся в его производстве в настоящее время (и это не учитывая постоянно поступающие новые жалобы)[12].

Поэтому в самом начале Интерлакенского процесса было ясно, что изменений, внесенных в процедуру Суда Протоколом 14 к Конвенции, недостаточно, и необходимо предпринимать дальнейшие шаги по модификации системы фильтрации жалоб.

Реформа системы фильтрации необходима, в первую очередь, для того чтобы достичь баланса между количеством выносимых Судом постановлений/решений и количеством поступающих жалоб. Это позволит ЕСПЧ рассматривать поступающие дела в разумные сроки. Кроме того, более эффективная работа с явно неприемлемыми жалобами позволит Суду сосредоточить внимание на жалобах, в которых соблюдены критерии приемлемости, и поставлены важные вопросы нарушения Конвенции[13].

В результате дискуссий на министерских конференциях и в Комитете экспертов были предложены три варианта фильтрации в зависимости от распределения полномочий между Секретариатом и судьями.

В соответствии с первым вариантом сотрудники Секретариата, которые сейчас выполняют роль несудебных докладчиков (то есть наиболее опытные юристы), будут наделены функциями, которыми в текущей системе обладают единоличные судебные составы. Они будут выносить решения по явно неприемлемым жалобам, которые могут быть отклонены по формальным признакам и не требуют дальнейшего изучения. Часть экспертов Комитета, поддержавшие этот вариант, отмечают, что опытные юристы Секретариата являются независимыми, беспристрастными и обладают должной квалификацией и опытом для принятия окончательных решений по явно неприемлемым делам. Кроме того, такая система не потребует дополнительной подготовки или финансовых затрат и может начать действовать немедленно. Она позволит ускорить процесс принятия решений и освободит для судей время. Однако некоторые эксперты выразили свою озабоченность тем, что окончательные решения о неприемлемости части жалоб будут полностью изъяты из под судебного контроля[14].

Второй вариант реформы фильтрационного механизма предполагает, что будет создана новая категория судей, ответственная за фильтрацию. К таким судьям будут предъявляться те же требования в отношении квалификации, независимости и беспристрастности, что и к обычным судьям ЕСПЧ. Однако срок их полномочий будет значительно меньше. Такие судьи могут находиться на более раннем этапе профессиональной карьеры, чем обычные судьи, и, соответственно, их заработная плата может быть ниже. Способ их избрания на должность также будет упрощенным.

Этот вариант соответствует позиции о том, что каждый заявитель, обратившийся в Суд с жалобой в соответствии со статьей 34 Конвенции, имеет право на судебное решение. Как указывают сторонники этого подхода, рассмотрение жалоб судьями, а не юристами Секретариата, которые могут не обладать опытом работы в национальных судебных органах, приведет к наибольшей эффективности системы фильтрации. Кроме того, судьи нового типа, после окончания срока их службы, могут обеспечить необходимую связь между конвенционной системой и национальными правовыми системами.

К недостаткам этого варианта относится, во-первых, то, что он является достаточно затратным и не сможет начать действовать немедленно. Во-вторых, нанять судей для работы исключительно по явно неприемлемым делам может быть непростой задачей. Кроме того, существует риск, что будут возникать противоречия в практике по делам, отнесенным к компетенции фильтрационных судей и обычных судей[15].

Третий вариант предполагает уравновешивание роли судей и сотрудников Секретариата. Специально назначенные сотрудники Секретариата будут вести производство по явно неприемлемым жалобам. При этом они будут вправе передать дело для рассмотрения судебным составам в любое время, если они сочтут это необходимым. Специальные судьи будут рассматривать жалобы, неприемлемость которых не столь очевидна, а также, возможно, дела-клоны (см. ниже). Таким образом, дела, в которых может требоваться детальная оценка содержания жалобы и правовой анализ, будут рассматриваться в судебном порядке, а жалобы, которые неприемлемы исключительно по формальным основаниям, будут оставлены Секретариату[16].

Было также высказано предложение о том, что фильтрационный механизм мог бы рассматривать дела-клоны. Тем не менее, все участники, даже те, которые поддерживали расширение полномочий сотрудников Секретариата, согласились, что такие дела должны рассматриваться именно судебными составами, предпочтительно, комитетом из трех судей[17].

Докладчик ПАСЕ в своем новом докладе, посвященном обеспечению эффективности ЕСПЧ, высказалась за расширение ответственности Секретариата и указала, что наделение старших юристов Секретариата квази-судебными полномочиями является разумным, так как явно неприемлемые жалобы не требуют (или даже не заслуживают) внимания международных судей. Передача таких полномочий юристам Секретариата также представляется докладчику ПАСЕ более выгодным вариантом с финансовой точки зрения. При этом докладчик отметила необходимость увеличить количество сотрудников Секретариата. Однако, как и многие эксперты, докладчик отметила, что постановления по делам-клонам могут выноситься только судьями[18].

Пошлины

Несмотря на то, что на Интерлакенской и Измирской конференциях предложение о введении пошлин для заявителей в ЕСПЧ не нашло широкой поддержки, Комитету экспертов было поручено изучить эту возможность. При этом эксперты Комитета не рассматривали вопрос о том, будет ли введение пошлин недопустимым ограничением права на подачу индивидуальной жалобы, гарантированного статьей 34 Конвенции, а скорее изучили практические стороны этого вопроса[19].

Как отметили эксперты, система пошлин может быть нацелена на предотвращение обращения в Суд с явно неприемлемыми жалобами. Еще одной целью может быть приведение системы Суда в соответствие с системой высших судов на национальном уровне, обращение в которые облагается пошлиной[20].

Для формулирования моделей системы пошлин эксперты изучили следующие вопросы[21]:

На каком этапе процедуры в Суде будет требоваться уплата пошлины?
Будет ли сумма пошлины значительной?
Будет ли размер пошлины разниться в зависимости от страны проживания заявителя?
Может ли заявитель быть освобожден от уплаты пошлины в связи с финансовым положением или принадлежностью к какой-либо категории граждан?
Может ли Суд освободить заявителя от уплаты пошлины по своему усмотрению?
Может ли пошлина возвращаться заявителю при наступлении определенных условий?
Каким образом должна уплачиваться пошлина?

При анализе указанных вопросов эксперты обращали внимание на то, какую административную и финансовую нагрузку повлечет внедрение той или иной идеи в практику Суда. Кроме того, они оценивали, не повлечет ли принятие той или иной модели дискриминации в отношении различных групп заявителей.

В результате, Комитет экспертов разработал две модели системы пошлин. Первая модель основное внимание уделяет минимизации административных и финансовых последствий. Эта модель предполагает, что сумма пошлин достаточно мала и одинакова для всех заявителей. Только заявители, находящиеся в заключении, могут быть освобождены от уплаты пошлины; освобождения же в связи с финансовым положением не предусмотрено; кроме того, Суду не предоставляются полномочия по своему усмотрению освободить заявителя от уплаты пошлины. Сумма пошлины возмещается только тем заявителям, в пользу которых Суд вынес постановление по существу[22].

Преимущества этой модели состоят в относительной простоте ее практической реализации и единообразии требований к различным заявителям. Она представляется экспертам достаточно эффективной для того, чтобы предотвращать поступление в Суд необоснованных жалоб и повышать качество подаваемых жалоб. Эта модель не предполагает каких-либо санкций, и, соответственно, не является неприемлемым ограничением права на подачу жалоб в ЕСПЧ[23]. Основным недостатком этой модели является потенциальная дискриминация заявителей, проживающих в странах с меньшим уровнем среднедушевого дохода, а также заявителей, находящихся в затруднительном финансовом положении[24].

Вторая модель, напротив, предусматривает меры по недопущению такой дискриминации, но предполагает большую административную и финансовую нагрузки на Суд. В соответствии с этой моделью, сумма пошлины устанавливается на достаточно высоком уровне, который, однако, варьируется в зависимости от страны проживания заявителя. Допускается освобождение заявителя от уплаты пошлины в связи с финансовым положением, а также в связи с принадлежностью к какой-либо категории, например, если заявитель является заключенным. Суд наделяется полномочиями по освобождению заявителя от уплаты пошлины в определенных случаях. Пошлина возмещается заявителю, если его жалоба признана приемлемой, либо если она не признана явно неприемлемой. Среди преимуществ данной модели эксперты называют ее эффективность в предотвращении поступления в Суд необоснованных жалоб, недискриминационность и возможность учета конкретных обстоятельств заявителя, а также тот факт, что доходы, поступающие от пошлин, покроют административные расходы на организацию системы. К недостаткам, помимо административных сложностей, относится то, что такая система сохраняет некоторый риск того, что заявители, имеющие обоснованные жалобы, не смогут обратиться в Суд[25].

Обязательное представление интересов заявителя юристом

Идея о введении требования об обязательном представлении интересов заявителя юристом была озвучена еще на Измирской конференции. Тогда ее поддержали многие государства-участники, а также Жан-Поль Коста, бывший тогда председателем Суда[26]. По мнению участников конференции, введение такого требования могло бы повысить качество жалоб, поступающих в ЕСПЧ, что в свою очередь позволило бы Суду быстрее их рассматривать. Кроме того, если заявители будут вынуждены обращаться к совету юриста, в том числе и по вопросам приемлемости потенциальной жалобы, есть шанс, что количество поступающих в Суд жалоб снизится. Однако, как указал г-н Коста, введение такого требования должно сопровождаться обеспечением на национальном уровне возможностей для получения бесплатной юридической помощи заявителями, которые не могут оплатить помощь юриста.

Несмотря на указанные преимущества, при изучении вопроса о практической реализации этого предложения, и представители Суда, и эксперты Комитета по реформе пришли к выводу о том, что она может быть достаточно проблематичной.

Так, если не будет обеспечена бесплатная юридическая помощь заявителям с ограниченными финансовыми возможностями, новая система может значительно ограничить их право на обращение в Суд. Однако введение на национальном уровне права на бесплатную юридическую помощь при обращении в ЕСПЧ может повлечь серьезные бюджетные расходы для тех стран, в которых эта возможность еще не предусмотрена.

Кроме того, бесплатная юридическая помощь при обращении в ЕСПЧ не может быть обеспечена, если отсутствует система оценки обоснованности потенциальной жалобы в Суд. При этом, если потенциальному заявителю откажут в бесплатной юридической помощи в связи с тем, что в его/ее деле нет оснований для обращения в ЕСПЧ, такой заявитель сможет обратиться в Суд с жалобой на нарушение статьи 34 Конвенции[27] в связи с отказом в предоставлении бесплатной помощи. Перекладывать же обязанности по администрированию системы бесплатной юридической помощи на Суд нецелесообразно, так как это создаст дополнительную нагрузку для ЕСПЧ, которой он как раз стремится избежать[28].

Необходимо отметить, что ПАСЕ высказалась против введения требования об обязательном представлении интересов заявителя юристом, а также против создания системы пошлин за обращение в Суд[29].

Санкции за неоднократное обращение с явно необоснованными жалобами

Еще одно предложение, которое было поручено изучить экспертам, касалось взимания некоторой суммы в качестве санкции с заявителей, неоднократно подававших явно необоснованные или лишенные содержания жалобы. По мнению экспертов, решение о взимании и размере такой санкции может приниматься судебным составом, рассматривающим жалобу, с учетом обстоятельств конкретного дела. При этом будет установлен максимальный размер санкции, в пределах которого судебный состав может проявлять свободу усмотрения. У ЕСПЧ не будет непосредственных полномочий требовать выплаты санкции - заявителю будет сообщаться, что никакие другие жалобы от него/нее не будут приняты Судом к рассмотрению, пока сумма, назначенная в качестве санкции, не будет выплачена. Из этого правила могут быть предусмотрены исключения, например, если последующая жалоба заявителя, ранее злоупотреблявшего своим правом на обращение в Суд, касается нарушения важнейших прав (статьи 2, 3 и 4 Конвенции)[30].

Сторонники этого нововведения полагают, что санкции могут играть дисциплинирующую роль для заявителей. Однако другие эксперты отмечают, что заявителей, которые подают повторяющиеся неприемлемые жалобы, немного. Об этом свидетельствует то, что практика Суда по такому критерию приемлемости, как злоупотребление правом на подачу жалобы, развита очень слабо. Поэтому введение санкций не представляется им эффективной мерой.

Консультативные заключения

Предложение наделить высшие национальные суды правом запрашивать у ЕСПЧ консультативные заключения по вопросам, возникающим в их правоприменительной практике, и поднимающим системные или структурные проблемы в государстве-участнике Конвенции, было впервые высказано в 2009 году норвежскими и датскими экспертами, а затем нашло свое отражение в Измирской декларации.

Предполагается, что это нововведение сможет уменьшить нагрузку Суда в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Заключения ЕСПЧ в ответ на запросы о стороны национальных судов позволят обратить внимание национальных органов власти на необходимость и направления эффективного разрешения той или иной системной проблемы еще до того, когда эта проблема станет причиной поступления в ЕСПЧ большого количества однотипных жалоб. ЕСПЧ сможет давать свою оценку с точки зрения Конвенции различным аспектам системной проблемы в государстве-участнике.

Критики этого предложения отмечают, что учитывая текущую нагрузку Суда, он не может принять на себя дополнительные полномочия. Кроме того, создается риск умаления авторитета Суда, если национальный суд, запросивший консультативное заключение, откажется ему следовать.

Обсуждая практическую реализацию этого предложения, эксперты пришли к согласию о том, что правом на запрос консультативных заключений должны быть наделены только высшие национальные судебные инстанции. Это те суды, решения которых не могут быть обжалованы в судебном порядке на национальном уровне. При этом запросы могут быть направлены только по тем делам, в которых прослеживается потенциальное наличие системной или структурой проблемы или поднимаются вопросы соответствия Конвенции национального права или его толкования.

Компетенцией на вынесение консультативных заключений планируется наделить Большую Палату ЕСПЧ. Правительство государства, суд которого запросил консультативное заключение, а также сама эта судебная инстанция и стороны по делу, ставшему поводом для запроса заключения, будут вправе представить в ЕСПЧ свои соображения в отношении дела.

По ряду практических вопросов эксперты не достигли консенсуса. В частности, разногласия возникли по следующим вопросам: насколько в консультативных заключениях Суд должен принимать во внимание факты конкретного дела, которое стало основанием для запроса; будет ли Суд вправе отказаться давать заключение, даже если запрос на него должным образом обоснован; должен ли Суд будет обосновывать отказ в принятии запроса; будут ли другие государства-участники СЕ вправе выступать в такой процесс в качестве третьей стороны[31].

ПАСЕ, хотя и отметив, что расширение полномочий Суда в отношении консультативных заключений не может рассматриваться в качестве приоритетного вопроса, тем не менее, поддержало инициативу. По мнению докладчика Ассамблеи, эта мера не только может помочь Суду экономить свои ресурсы, но и обеспечит развитие диалога между ЕСПЧ и национальными судебными органами и, потенциально, более активное применение национальными судами прецедентного права ЕСПЧ[32].

***

Все указанные вопросы и предложения еще будут предметом подробного изучения экспертами CDDH в январе и феврале 2012 года, после чего окончательный доклад, посвященный реформе ЕСПЧ, будут передан в Комитет Министров СЕ и будет обсуждаться на предстоящей министерской конференции на высшем уровне.

Однако необходимо помнить, что повышение эффективности процедур ЕСПЧ не может оставаться единственной мерой по выведению европейской системы защиты прав человека из кризиса. Напротив, как указывает ПАСЕ, усилия должны быть сконцентрированы на обеспечении эффективной защиты прав человека на национальном уровне, то есть на своевременном и полном исполнении постановлений ЕСПЧ, создании эффективных средств правовой защиты от нарушений прав человека, учете практики Суда в отношении других стран и полной имплементации Конвенции в государствах-участниках СЕ[33].

[1] Магистр международного права, прав человека (Университет Эссекса, Великобритания), партнер юридической фирмы Threefold Legal Advisors.

[2] См. официальный сайт конференции: http://www.eda.admin.ch/eda/en/home/topics/eu/euroc/chprce/inter.html.

[3] См. официальный сайт конференции: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/conferenceizmir/default_en.asp.

[4] Великобритания председательствует в Комитете Министров СЕ с 7 ноября 2011 по 14 мая 2012.

[5] Priorities of the United Kingdom Chairmanship of the Committee of Ministers of the Council of Europe, CM/Inf(2011)41, 27 октября 2011. Доступно по адресу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1859397&Site=CM.

[6] Другими направлениями являются, в частности, укрепление принципа субсдиарности ЕСПЧ по отношению к национальным правовым системам, обеспечение полного и быстрого исполнения постановлений ЕСПЧ государствами-участниками, развитие процедур, используемых Комитетом Министров СЕ для контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ.

[7] Руководящий Комитет по правам человека, созданный при Комитете Министров СЕ, является экспертным органом и занимается разработкой стандартов в области защиты прав человека и повышения эффективности контрольного механизма Европейской конвенции по правам человека.

[8] См. официальную страницу Комитета: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DHGDR_en.asp.

[9] О предложениях в области других направлений Интерлакенского процесса см. М. Сучкова, “Интерлакенская Конференция “О будущем Европейского Суда по правам человека”: дискуссия и результаты” и “От Интерлакена до Измира: новое в процессе реформы европейской системы защиты прав человека“. Статьи доступны на сайте Фонда “Общественный Вердикт” www.publicverdict.org.

[10] Draft CDDH Report on filtering of applications and treatment of repetitive applications, DH-GDR(2011)R8 Annex III, п. 5. Первая цифра основана на статистике Суда за последние годы. Вторая - на количестве жалоб, ожидающих решения Суда и предварительно классифицированных Секретариатом в качестве неприемлемых.

[11] Там же, п. 3.

[12] Там же, п. 8.

[13] Там же, п. 5.

[14] Там же, п.п. 16-19.

[15] Там же, п.п. 20-22.

[16] Там же, п.п. 23-24.

[17] Там же, п.п. 29.

[18] Guaranteeing the authority and effectiveness of the European Convention on Human Rights, PACE, CLAHR, AS/Jur (2011) 44, 4 ноября 2011, п.п. 46-47, 50-51.

[19] Draft CDDH Report on a system of fees for applicants to the Court, DH-GDR(2011)R8 Appendix IV, п. 2.

[20] Там же, п. 4.

[21] Там же, п. 5.

[22] Там же, п. 9.

[23] Там же, п. 10.

[24] Там же, п. 11.

[25] Там же, п.п. 12-14.

[26] Подробнее см. М. Сучкова, “От Интерлакена до Измира: новое в процессе реформы европейской системы защиты прав человека“, цит. выше.

[27] Статья 34 Конвенции (индивидуальные жалобы) предоставляет заявителям возможность обращаться с жалобами на любые действия властей, которые препятствовали их обращению в Суд.

[28] Draft CDDH Report on compulsory legal representation, DH-GDR(2011)R8 Appendix VI.

[29] AS/Jur (2011) 44, цит. выше, п. 60.

[30] Draft CDDH Report on the proposal to introduce a sanction in futile case, DH-GDR(2011)R8 Appendix V.

[31] Draft CDDH Report on the proposal to extend the Court’s jurisdiction to give advisory opinions, DH-GDR(2011)R8 Appendix VII.

[32] AS/Jur (2011) 44, цит. выше, п. 44.

[33] Там же, п. 6.