Заключение на проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"

(текст проекта закона)

Вносимый закон существенно и необоснованно сокращает конституционное право каждого на объединение, самым болезненным образом влияет на правовое положение общественных объединений и некоммерческих организаций, ограничивая свободу их деятельности.

1. В Федеральный закон “Об общественных объединениях” вводится императивная норма, согласно которой деятельность незарегистрированного общественного объединения возможна только после уведомления органа государственной регистрации о создании общественного объединения и начале его деятельности. При этом порядок такого уведомления устанавливается Правительством Российской Федерации.

Тем самым организованная общественная деятельность без регистрации фактически оказывается вне закона, что означает возврат к действовавшему в СССР с 20-х годов запрету деятельности незарегистрированных общественных объединений.

Если статьей 7 Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях” в отношении незарегистрированных религиозных объединений - религиозных групп предусмотрено их право, но не обязанность уведомлять о начале своей деятельности органы местного самоуправления (т.е. деятельность религиозных объединений, не имеющих статуса юридического лица, допускается и без уведомления), то в отношении иных видов общественных объединений законопроектом предлагаются более жесткие требования обязательного предварительного уведомления.

Такое ограничение является нарушением свободы деятельности общественных объединений, гарантированной статьей 30 Конституции РФ.

При этом порядок уведомления, фактически - легализации незарегистрированного общественного объединения устанавливается не федеральным законом, а Правительством РФ.

Таким образом, ограничительное регулирование прав и свобод человека предусматривается на основании не закона, а подзаконного акта, что противоречит статье 55 (части 3) Конституции РФ, статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Нарушается также принцип равенства общественных объединений перед законом (статья 13 Конституции РФ). Общественные объединения, желающие иметь статус юридического лица, регистрируются и могут действовать в порядке, предусмотренном законом. В то же время общественные объединения, не нуждающиеся в приобретении юридического лица, могут начать действовать в порядке, устанавливаемом не законом, а Правительством РФ.

Вытекающий из предлагаемой новеллы запрет деятельности общественных объединений, не подавших уведомления о своем создании и начале деятельности, не соответствует статье 13 (части 4) Конституции РФ, содержащей закрытый перечень общественных объединений, создание и деятельность которых запрещается (цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни).

1. Законопроектом предлагается запретить деятельность представительств и филиалов иностранных некоммерческих неправительственных объединений.

Единственной легальной формой деятельности иностранных НПО объявляются их отделения, регистрируемые только в форме общественной организации (т.е. общественного объединения, основанного на членстве). Отделение иностранного НПО не может быть создано ни в форме общественного фонда, ни в иной организационно-правовой форме.

Таким образом, ограничивается свобода деятельности общественных объединений (статья 30 Конституции РФ). Предлагаемые новации противоречат и статье 55 (части 2) Конституции РФ, согласно которой “в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”.

1. Законопроект грубо попирает статью 30 Конституции РФ и в части запрета иностранным гражданам и лицам без гражданства (если они не проживают постоянно в РФ) создавать общественные объединения, быть их членами и участниками (а равно учредителями и участниками некоммерческих организаций).

Конституция РФ гарантирует каждому (а не только гражданам РФ) право на объединение. Согласно статье 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, каждый имеет право на свободу ассоциации с другими.

1. Основаниями отказа в регистрации общественного объединения и некоммерческой организации законопроект предлагает считать любую незаконную деятельность учредителя , в том числе “если действия соответствующего учредителя направлены на осуществление экстремистской деятельности, способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем”.

Такой подход представляется неправовым. Нарушение учредителем какого-либо предписания закона может повлечь длят него административную или - для физических лиц - уголовную ответственность, но не может и не должно влечь за собой его поражение в правах, в том числе в праве на объединение. Даже “экстремистские” действия учредителя или признание его виновным в отмывании доходов не может повлечь лишение его права на объединение.

1. Предусмотренное законопроектом право органа, принимающего решение о государственной регистрации общественного объединения и некоммерческой организации (по сути - органа юстиции), в любое время и без каких-либо ограничений и обоснований запрашивать их финансово-хозяйственные документы фактически провоцирует злоупотребления властью и произвол со стороны чиновников.

По сути, это означает тотальный контроль за общественной деятельностью и неприкрытое вмешательство государства в общественные дела.

Действующая редакция статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” устанавливает предоставление общественным объединением по запросу органа государственной регистрации только годовых и квартальных отчетов о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы.

Предусмотренный действующим законом объем предоставляемой общественными объединениями государству информации о своей финансовой и хозяйственной деятельности имеет конституционные основания, ограничивая исключительно фискальными целями полномочия государства в части его вмешательства в экономическую деятельность, в вопросы распоряжения негосударственной собственностью (статьи 34, 35 Конституции РФ).

Тотальный контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью общественных объединений противоречит основным началам гражданского законодательства, устанавливающего “недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела” (статья 1 Гражданского кодекса РФ).

Предлагаемое расширение полномочий государственных органов тем более недопустимо, что повторное непредоставление общественным объединением по запросу чиновников каких-либо формальных документов влечет, согласно законопроекту, обращение в суд о признании общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица.

1. Действующая редакция Федерального закона “Об общественных объединениях” итак изрядно ограничивает базовый принцип существования общественных объединений - самоуправление. Наделение органа государственной регистрации правом не только контролировать соответствие деятельности общественного объединения уставным целям, но и следить за правильным расходованием общественными объединениями собственных средств окончательно лишает общественные объединения свойственного им статуса самоуправляемых обществ.

2. Безразмерно широкие, подавляющие гражданскую самостоятельность контрольные полномочия государства в отношении общественных объединений (как уже установленные, так и предлагаемые проектом) полностью распространяются на некоммерческие организации, созданные в форме некоммерческого партнерства, учреждения, автономной некоммерческой организации, фонда, ассоциации, союза, учредителями (одним из учредителей) которых не являются органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.

По сути, предлагается новая концепция Федерального закона “О некоммерческих организациях”, остающегося до сих пор зоной, свободной от избыточного государственного вмешательства. Вместо заявительной регистрации перечисленных форм некоммерческих организаций (т.е. гражданских некоммерческих организаций) вводится разрешительный порядок их регистрации.

1. Законопроект предусматривает приведение уставов общественных объединений и некоммерческих организаций в соответствие с новыми правилами в течение года со дня вступления его в силу. Объединения и организации, не внесшие указанные изменения и, соответственно, не прошедшие перерегистрацию, подлежат ликвидации.

В свою очередь, общественные объединения, действующие без образования юридического лица на момент вступления закона в силу, обязаны в 6-месячный срок уведомить орган государственной регистрации о своем существовании.

Учитывая, что в Российской Федерации существуют сотни тысяч общественных объединений и некоммерческих организаций, процесс их перерегистрации и ликвидации потребует весьма значительных бюджетных затрат.

В связи с этим содержащееся в пояснительной записке утверждение, что законопроект не предусматривает дополнительных расходов, не соответствует действительности.

Об авторе: Лев Левинсон - эксперт Института прав человека и Института “Общественная экспертиза”

Текст впервые был опубликован на сайте Hro.Org