Меморандум рабочей группы в связи с ходом реформы МВД

Рабочая группа (Коалиция) правозащитных организаций по стратегии взаимодействия с органами внутренних дел и содействию реформированию МВД - Рабочая группа по реформе милиции - была создана осенью 2008 года как добровольное объединение 14 правозащитных организаций. Цель Рабочей группы - содействие реформированию милиции. Подробнее о Рабочей группе, ее деятельности, результатах работы: www.publicverdict.org
В начале 2010 года Рабочей группой НПО по реформе милиции была разработана Концепция реформирования МВД. 19 марта 2010 года Концепция была представлена на совместном мероприятии Рабочей группы, Совета при президенте России по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы. Основные положения Концепции были подготовлены с учетом опыта аналогичных реформ в ряде европейских государств. В апреле - мае этого года прошли публичные обсуждения Концепции в 13 регионах России с участием нескольких сотен представителей правоохранительных органов, журналистов, политических и общественных объединений на местах.

При этом власти не представили своей Концепции реформы МВД. В связи с этим, мы с большой озабоченностью констатируем, что процесс реформирования МВД с большой вероятностью может свестись только к разработке и принятию нового закона о полиции. В публичном пространстве информация о работе по подготовке других нормативных актов, а также о деятельности по разработке других реформаторских мер, - отсутствует.

Принятие закона о полиции не может исчерпать всех необходимых в рамках реформы мер. Необходимы разработка, принятие и дальнейшее внедрение комплексных и хорошо продуманных мер, которые бы на практике привели к созданию полиции как профессионального института, действующего в интересах граждан, обеспечивающего общественный порядок и общественную безопасность и противостоящего преступности.

Мы убеждены, что:
- принимаемые меры должны быть направлены на повышение открытости и подотчетности обществу МВД в целом и полиции, в частности, в сочетании с развитием гражданского участия в деятельности полиции, оптимизации системы управления, системы подготовки кадров, системы образования и профессиональной подготовки, коренное изменение системы оценки деятельности полиции;

• законодательное регулирование является важной, но всего лишь одной из составляющих процесса реформирования;

• власти необходимо представить общественности Концепцию реформы МВД, прежде чем разрабатывать и принимать какие бы то ни было новые законы.

Мы поддерживали инициативы руководства страны всегда, когда они совпадали с нашими позициями. Мы выражали серьезную озабоченность в тех ситуациях, когда нововведения противоречили нашему видению процесса реформирования. Сегодня именно такая ситуация. Оставаясь на позициях, сформулированных в нашей Концепции реформы МВД, мы считаем важным обратить внимание на наиболее значимые из наших предложений.
Общие принципы
Милиция является частью МВД. Реформа МВД предполагает взаимосвязанные действия по реформированию всех составляющих министерства. Но милиция - наиболее «приближенный» к гражданам правоохранительный институт, поэтому реформа милиции (полиции) - первостепенная задача. Тем не менее, недопустимо упускать из виду важные аспекты, связанные с тем, что милиция встроена в систему МВД и силовых ведомств. Практики работы, нормативное регулирование, соотнесение задач разных ведомств и служб внутри МВД - оказывает влияние на саму милицию. Это важно иметь в виду с тем, чтобы добиться реализации реформаторских мер на практике.

Эффективная реформа навряд ли возможна в отсутствии согласованной с общественностью и утвержденной официальной Концепции реформирования МВД РФ. Официальная концепция должна определить:

• принципы деятельности МВД РФ, включая полицию;
• место полиции в системе правоохранительных органов;
• структуру (будущую модель) МВД РФ в целом и ее части - полиции;
• этапы и сроки реформирования;
• первоначальное формирование личного состава полиции (переаттестация действующих сотрудников милиции по новым стандартам, набор новых и т.д.), численность, соответствующая мировым стандартам;
• правовой статус следственных органов, экспертных учреждений, внутренних войск, образовательных учреждений МВД РФ, не относящихся к собственно “милиции”, упразднение избыточных функций;
• механизм реализации закрепленных социальных гарантий сотрудников полиции;
• финансирование реформы.

Основываясь на принятой Концепции необходимо разработать систему совершенствования всего законодательства о МВД РФ, а лишь потом ставить вопрос о детальной разработке и принятии отдельных нормативных актов.

Законотворчество в сфере внутренних дел и полиции должно строиться на принципах системности и минимизации подзаконного нормотворчества.

Новая полиция/милиция и ее место в системе МВД РФ
Полиция как самостоятельная служба в МВД
Необходимо выделить полицию как самостоятельную службу в системе МВД. Это фактическую ситуацию переведет в разряд кодифицированных и позволит обеспечить и развивать самостоятельность полицейской службы. Это станет возможно за счет того, что управляющим органом будет не МВД, а руководство полицией.
Реализация требований Основного закона
Реформирование милиции должно основываться на требованиях Конституции РФ, которая относит правоохранительную функцию к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, административное, административно-процессуальное законодательство.

Отталкиваясь от статьи 132 Конституции РФ (органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка) основой создания и функционирования органов полиции/милиции на местах (районы города, микрорайоны и т.п.) должна стать служба участковых уполномоченных полиции. При этом необходимо предусмотреть механизмы участия общественности, в том числе через представительные органы местного самоуправления, в вопросах назначения участковых уполномоченных милиции, контроля за их деятельностью и отчетности.
Идеология новой полиции
В основе идеологии новой российской полиции должна лежать идея о междисциплинарном характере преступности. Преступность - это состояние социальной среды, неотъемлемая часть социума. Преодолеть преступность - нереалистичная задача, необходимо управлять уровнем преступности, работать с причинами ее возникновения и сохранения, а не только с правонарушителями. Такое понимание преступности подразумевает, что ответственность за ее состояние несут не только полиция, но и общество, т.к. причины преступности - социальные. Соответственно, минимизация преступности предполагает кооперацию полиции и общества.

Для реализации такого подхода на практике полиции требуется разумная автономия на местах и взаимодействие с различными локальными субъектами. Управление уровнем преступности - это задача, которая требует усилий разных «представителей» локальной среды: граждан, местной власти, бизнеса, полиции и пр.

При таком подходе в работе милиции (полиции) приобретают большее значение задачи, связанные с влиянием на условия, воспроизводящие преступность. Эти задачи можно эффективно решать во взаимодействии с государственными и общественными структурами.

Взаимодействие различных субъектов как принцип работы полиции на местах
Эффективная полицейская работа на местах возможна только при учете локальной специфики (криминальной ситуации, приоритетов профилактической работы, запроса жителей этой территории и т.п.). Корректный учет местной специфики в планировании и реализации полицейской работы обеспечивается через постоянное взаимодействие полиции с местными властями, локальными структурами гражданского общества, гражданами. Де-факто в ряде регионов такой подход уже практикуется, текущий процесс реформирования позволяет изучить сложившиеся в регионах практики, выявить успехи, распространить их на всю страну и закрепить де-юре.

Взаимодействие полиции и общества
В рамках реформы должно быть закреплено законодательно и обеспечено на практике участие граждан в постановке целей и задач работы полиции, формирования приоритетов ее деятельности и дальнейшей оценки результатов. Взаимодействие полиции и граждан должно осуществляться на основе соблюдения следующих принципов:

• консолидация усилий и согласованность действий по решению конкретных задач в сфере обеспечения безопасности и поддержания правопорядка на местном уровне;
• подотчетность обществу за качество оказанных полицией государственных и социальных услуг населению;
• доступность и прозрачность нормативно-правовых и организационно-управленческих основ деятельности полиции;
• разработка и внедрение механизмов участия граждан в профилактике преступности и повышения уровня общественной безопасности;
• обеспечение прав и законных интересов граждан.

Эффективная реализация обозначенных принципов возможна при наличии действенных механизмов контроля со стороны общества. В частности, система отчетности полиции перед органами местного самоуправления, региональными парламентами и собраниями граждан (для участковых уполномоченных полиции) должна предполагать возможность вынесения вотума недоверия отдельным должностным лицам, предложения рекомендаций по кандидатурам на соответствующие должности нижнего и среднего звена, а также реализации иных форм реагирования на кадровые и организационные решения.

Взаимодействие полиции со структурами гражданского общества
Приоритетами взаимодействия полиции со структурами гражданского общества являются:

• развитие института гражданского контроля над деятельностью полиции;
• гласный и равноправный характер взаимодействия полиции с некоммерческими организациями, занимающимися повышением уровня защищенности граждан;
• организация и осуществление общественной экспертизы нормативных актов с точки зрения их вклада в обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан;
• совершенствование работы по обучению и подготовке сотрудников полиции, в том числе, с участием неправительственных организаций, включая разработку учебных программ, экспертизу методических и иных материалов, оказание методической поддержки специалистам образовательных учреждений системы МВД и преподавание отдельных учебных курсов;
• выявление и профилактика нарушений со стороны сотрудников полиции;
• повышение уровня защиты прав сотрудников полиции.

В целях реализации эффективного взаимодействия полиции со структурами гражданского общества необходимо предусмотреть возможность совместной разработки и принятия в качестве нормативного документа Концепции взаимодействия полиции и гражданского общества, отражающей цели, задачи, приоритеты и формы возможного взаимодействия, а также условия по его обеспечению.

Гражданский контроль над деятельностью полиции должен получить законодательное закрепление, содержащее открытый перечень форм контроля со стороны общества и позволяющее дальнейшее развитие, укрепление и повышение эффективности этого важного института.

Обеспечение законности и прав человека
В целях обеспечения законности и повышения гарантий соблюдения прав человека в деятельности полиции необходимо создать специальный орган в полиции по контролю за соблюдением законности и защите прав человека, в том числе, наделенный правом мониторинга и служебного расследования в отношении сотрудников органов внутренних дел и полиции, в частности.

Во избежание конфликта интересов вывести из функционала службы собственной безопасности компетенции по контролю за соблюдением законности сотрудниками МВД. Возможные варианты структурной организации специального органа по контролю за соблюдением законности и прав человека: (1) профильное управление в системе Министерства юстиции РФ; (2) Уполномоченные по соблюдению прав человека в деятельности полиции, назначаемые органами законодательной власти; (3) специализированная Независимая комиссия по жалобам на полицию в данном субъекте РФ; (4) введение в штат полиции должности Уполномоченного по правам человека.

В системе МВД предусмотреть возможность создания постоянно действующих мобильных групп по мониторингу соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В их состав могут войти, наравне с сотрудниками соответствующих подразделений, специалисты ведомственных вузов МВД, независимые юристы и представители неправительственных организаций.

Закрепить законодательно и обеспечить на практике возможность проведения независимого общественного или журналистского расследования действий милиции.

Оценка работы полиции
Междисциплинарный подход к пониманию преступности должен найти отражение в системе оценки, т.к. у милиции (полиции) изменяется набор конкретных задач, которые она должна решать, работая в соответствии с новым подходом. Приобретают значение такие критерии как:
• Качество и частота взаимодействия с другими государственными службами
• Качество и частота взаимодействия с гражданами
• Способность милиции (полиции) учитывать локальные приоритеты в деятельности и задачах милиции (полиции). Качество этого учета и реализация соответствующих задач
• Частота и качество инициативных контактов граждан с милицией (полицией)
и другие.
Оценка работы милиции - эта постоянная деятельность, которая является частью управления полицией.

Необходимо разделять оценку, то есть процесс ее вынесения, и информацию, на основе которой эта оценка выносится. Информация может быть результатом различных способов получения. Вся эта информация - разного статуса и происхождения - собирается и анализируется уже в процессе вынесения оценки работы полиции.

Процесс вынесения оценки монополизирован органом, который управляет полицией или органом, уполномоченным анализировать данные. Процесс сбора информации должен быть максимально децентрализованный. На практике это означает, что в информационную базу, на основе которой выносится оценка, включается информация, полученная различными способами и имеющая разный статус:

1. Криминальная статистика
2. Результаты опросов общественного мнения
3. Результаты исследований удовлетворенности граждан работой полиции
4. Результаты опросов потерпевших
5. Результаты опросов представителей других государственных органов, на локальном уровне взаимодействующих с полицией
6. Результаты контроля надзорных органов
7. Результаты общественного контроля
8. Отчеты уполномоченного по правам человека
9. Статистика обращений в милицию (полицию), структура этих обращений и пр.
   Сбор и анализ этой информации необходим для того, чтобы на ее основе иметь полную, взвешенную и реалистичную картину происходящего в полиции. Кроме того, на основе такой информации делаются выводы о:

• Состоянии преступности
• Качестве действий, предпринимаемых полицией
• Качестве взаимодействия полиции с другими службами и государственными органами
• Качестве взаимодействия с гражданами, одними из «основных» участников правоохранительной деятельности
• Качество взаимодействия с НПО и другими независимыми объединениями граждан
Процесс формирования и вынесения оценки работы полиции должен быть публичным. Принцип публичности должен распространяться на все отчеты, которые касаются деятельности полиции (отчеты самой полиции - от локальных, до руководящих органов), доклады и отчеты уполномоченного по правам человека, результаты изучения общественного мнения (как проводимые полицией, так и независимые и другие).

Принцип публичности распространяется и на процесс разработки методик и инструментов для сбора информации для последующего вынесения оценки.

При вынесении оценки работы милиции (полиции) используется принцип сопоставления информации из разных источников и разного статуса (данные общественного мнения, результаты опроса потерпевших, статистика надзорных прокурорских органов, полицейская статистка, судебная статистика, отчеты НПО и пр.), а также принцип соотнесения информации с приоритетами, ожиданиями граждан, требованиями закона и пр.
Необходимо вовлекать граждан в процесс сбора информации и контроля за работой полиции (например, граждане могут быть приглашены для регулярного простого опроса потерпевших и других, кто обращается в милицию, на предмет качества обращения с ними и оказанной помощи).